Державний та адміністративно-територіальний устрій України
26.07.2020, 21:46
Інститут лібералізму, у тому числі його молодіжна група (СМОЛ - Спілка молодих лібералів), з 2015 року формує реальні пропозиції щодо демократичної організації державного управління в Україні, у тому числі щодо державного устрою України. На даному етапі розвитку цієї важливої теми інститут вважає доцільним проаналізувати сучасний стан справ та надати пропозиції до програмних засад ліберальних партій, а також до впорядкування законодавства. На даний час ця розробка є інтерактивною.
1. Порядок організації державного устрою країн
Організація державного устрою країн передбачає порядок організації територіального устрою в сенсі поділу держави на певні складові частини, а також співвідношення держави як цілого з її складовими частинами.
Відповідно до історичних передумов державний устрій проявляється у простій або у складній формах.
До простої форми державного устрою належать унітарні (єдині) держави. Унітарна держава — це єдина централізована держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не володіють ознаками суверенітету.
До складних форм державного устрою можна віднести імперію, федерацію та конфедерацію.
Імперія — форма державного устрою, за якої держава складається з двох частин (метрополії та колонії) з принципово відмінною компетенцією.
Федерація — складна держава (союзна держава), до складу якої входять кілька державних утворень (суб'єктів федерації), що володіють суверенітетом.
До форми державного устрою належить і конфедерація, що являє собою союз держав, об'єднаних для досягнення певних цілей одним або кількома центральними органами при збереженні в інших питаннях повної самостійності.
Форми державного устрою пов’язані безпосередньо з історично відповідними їм формами державного правління: монархія, у тому числі сучасна її форма конституційної монархії; республіка.
Також в історії були інші форми державного правління, відмінні від монархії і республіки, наприклад, лівійська "джамахірія", що проіснувала 34 роки. Слово "джамахірія" — неологізм, утворений шляхом заміни в корені слова "джумхурія" (республіка) однини "джумхур" (народ) на множину "джамахір" (маси). Ця псевдонародна форма була обґрунтована в так званій "Зеленій книзі" лівійського диктатора Муаммара Каддафі. Звичайно, що вся влада була зосереджена в руках диктатора, а на місцях - в руках лояльних "старост" племен. Укупі з іншими "народними" експериментами подібні системи прикривали та прикривають диктатуру особи чи партії.
Адміністративно-територіальний устрій передбачає поділ держави на певні адміністративні одиниці з урахуванням національних, історичних, економічних, природних та інших чинників.
Розрізняють дві форми адміністративно-територіального устрою: унітарну та федеративну.
Унітарні держави не мають у своєму складі утворень, які самостійно управляються. В таких державах діють єдині конституція й система органів державної влади.
Федеративні (у тому числі федеральні) держави складаються з федеративних одиниць (штатів, республік, земель тощо), яким у межах загальнодержавних законів і органів влади делеговано частину самоврядних функцій. Історія показує, що успішні життєздатні федеральні утворення передбачають державотвірну політичну націю, частиною якої відчувають себе представники народів, що входять у неї (за І. Бірною).
Історичний феномен Швейцарської конфедерації полягав у добровольному об’єднанні земель, що мали різні "базові" мови, та подальшому використанні чотирьох рівноправних державних мов (німецької, французської, італійської та ретороманської).
2. Про історію питання адміністративно-територіального устрою в Україні
У різні історичні часи на території сучасної України складалася різна кількість етнокультурних регіонів (до 23-х) – земель.
Формою колонізаторської політики Російської імперії було запровадження генерал-губернаторств, підпорядкованих безпосередньо імператору. На території України (без територій, що належали Австро-Угорщині) у складі генерал-губернаторства було утворено дев'ять губерній, якими керували губернатори, підзвітні генерал-губернатору та міністерству внутрішніх справ. Внутрішнє губернське правління здійснювалося за участю станових дворянських органів - повітових та губернських зборів, очолюваних предводителями дворянства. Губернії поділялися на повіти, де владу здійснювали адміністративні та повітові управи, причому на українських землях судді та чиновники не обирались, а призначались. У складі повітів з 1837 року були запроваджені стани, а з 1861 року — волості.
Поділ на області та райони був утворений за СРСР у першій половині минулого століття. На територіях районів виділені міста, села та селища (які частіше називають селища міського типу), причому підпорядкування міст було ускладнене.
Безвідносно до питання вертикального управління у такій системі та керованості адміністративними одиницями в сучасній унітарній державі Україна, поділ на 490 районів не відповідає сучасним стандартам адміністративно-територіального поділу на субрегіональному рівні. Також є велика різниця у кількості населення районів (від декількох тисяч до майже ста тисяч), у складності управління, економічної спроможності, субвенціях, дотаціях.
Також поділ території унітарної країни на 24 області, Автономну Республіку Крим (!) з окремим містом Севастопіль є недостатньо системним та ефективним з точки зору управління.
3. Іноземний досвід
Територіально-адміністративний розподіл країни у принципі повинен забезпечувати керованість на загальнодержавному та інших рівнях, стимулювати ефективну роботу всіх ланок державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) і органів місцевого самоврядування, гарантувати права й свободи людини.
З точки зору співмірності території та успішності систем управління для України є цікавим досвід Франції та Польщі.
3.1. Досвід Франції
Унітарна Французська республіка історично має досить складний ієрархічний поділ. В принципі саме первинним реформам Наполеона Франція завдячує об’єднанню територій із тодішніми досить різними ментальностями та мовними діалектами, творенню сучасної держави з одною літературною французською мовою.
Метрополія має 21 регіон, територіальну спільноту Корсіка (ніяка не республіка), 5 заморських регіонів під управлінням одного префекта. Наступна ланка – 96 метропольних та 5 заморських департаментів. В 342 округи входять 2054 кантони. І місцеве самоуправління складається з 36658 комун (муніципалітетів).
3.2. Досвід Польщі
У Польщі широке обговорення реформи почалося з 1991 року, а відповідний закон був прийнятий у 1998 році та затверджений Сеймом і Сенатом у 2001 році.
У результаті реформи замість 49 воєводств було створено 16 воєводств. Також створено 315 самоврядних повітів (пізніше 380). Ефектом впровадження реформи було зменшення влади воєводи, який є представником центральної виконавчої влади, та збільшення ролі самоврядування на воєводському та місцевому рівні. Більшість міст, які втратили права воєводських, увійшли до групи міст з правами повіту. Окремі напрямки, які належали сфері управління воєводи, відійшли під управління місцевого самоврядування нижчих рівнів. Разом із їх передачею інструменти фінансування поступово передавались у вигляді участі у податку на прибуток громадян та підприємств, субсидій та дотацій. Було створено 2479 гмін (громад). Повіт переважно мав складатися щонайменше з 5 гмін, мати не менше 50 тис мешканців і щонайменше 10 тисяч мешканців у місті, де знаходиться повітова адміністрація. В гмінах могли бути поселення (у містах) та солтиства (на селі).
4. Про питання унітарності України
Україна за конституцією є унітарною державою суто декларативно, фіксуючи одночасно в складі держави Автономну республіку Крим, тобто Конституція України первісно у фіксації дефініцій єдиної централізованої держави була несистемною, що посприяло подальшим проблемам.
Ще за президентства п. Кравчука обговорювався проект Конституції, що остаточно закріплював би існування АРК та окремого виділу м. Севастопіль. Улітку 1992 року на засіданні оргкомітету політичного об’єднання КНДС (Конгрес національно-демократичних сил, який надалі так і не був зареєстрований), що готувався під діючого президента Кравчука, п. Поровський доповідав проект конституції. Природнім було запитання представника ЛДПУ до доповідача, як це таке може бути, що Україна є унітарною державою, а в її складі буде автономна республіка Крим. І доповідач, не зморгнувши оком, сказав, що саме так і треба розуміти: унітарна держава з автономною республікою Крим.
Історія питання сягала жовтня 1921 року, коли була утворена Кримська АСРР (з 1936-го – АРСР) у складі РРФСР. Слід відзначити, що ця автономія на відміну від інших автономій у складі цього федеративного утворення не була національною. Частка кримських татар тоді складала чверть у населенні Криму. Конституція Криму проголошувала інтернаціональні принципи, а державними, виходячи із політики "коренізаціі", визнавала дві мови – російська та кримськотатарська.
У сучасному міжнародному праві автономія, як правило, надається етнонаціональним спільнотам з метою їх розвитку в унітарній чи федеративній державі та є гарантованою формою самовизначення народу. Для цього можуть бути визначені певні національні округи, райони тощо. Таких територій в межах Кримської АРСР, подібних до інших таких утворень у складі РРФСР, виділено не було.
Існує певна інформація щодо первинних радянських планів заселення сільськогосподарського Криму. Проте ще до Другої світової війни Крим активно заселявся ветеранами компартії, у тому числі колишніми політкаторжанами (офіційно для їхнього оздоровлення), відставниками НКВД та армії, не в останню чергу для подальшого забезпечення функціонування стратегічно важливої території в умовах війни.
У 1941-1942 роках з Криму були депортовані радянські німці та італійці, а у 1944 році – кримські татари, а також вірмени, болгари та греки. Саме варварське одночасне переселення великої кількості кримських татар мало серед цих заходів очевидні ознаки геноциду.
Рішенням від 18 серпня 1944 року з метою "якнайшвидшого освоєння родючих земель, садів і виноградників" Державний комітет оборони переселив у Крим з різних областей РРФСР і Української РСР "сумлінних і працьовитих колгоспників — всього 51000 чоловік". Землі колишніх кримськотатарських колгоспів передавалися знову організовуваним колгоспам переселенців і закріплювалися за цими колгоспами у "вічне користування". До 1 грудня 1944 р. до Криму прибуло 64 тисяч переселенців.
У 1945-му році автономія була скасована, а замість неї була створена Кримська область у складі РРФСР. 90% населених пунктів, назви яких мали кримськотатарське, німецьке, грецьке та вірменське походження, були перейменовані.
Надалі поповнення населення Криму за рахунок "відставників" продовжувалося.
Кримська область була передана до складу УРСР у 1954 році, і тільки після цього почала економічно розвиватися. Автономії як такої на той час уже не було, що ніяк не заважало реальному управлінню областю. УРСР навіть була з подачі Сталіна членом ООН. Севастопіль "стратегічно" зберіг статус окремого міста з особливим правовим режимом.
Для заселення Північного Криму УРСР пізніше здійснювала добровільне переселення селян із декількох областей.
Відомий історик п. Кульчицький зауважував щодо нейтрального ставлення до того, що Крим став частиною УРСР, і російського суспільства, і населення півострова. Фактом було і те, що у розпорядженні центру тоді була майже вся промисловість України, в тому числі у Криму, інші об’єкти "загальносоюзного" значення. І коли президія АН УРСР порушила питання про перепідпорядкування їй розташованих у Криму інститутів АН СРСР, у Москві цю пропозицію відхилили.
Восени 1989-го Верховна рада СРСР у окремій декларації засудила сталінську політику насильницького переселення народів як найтяжчий злочин, і всі наступні акти, пов'язані з депортацією, були визнані недійсними. Верховна рада не могла не дозволити кримським татарам повернутися на свою Батьківщину. "Відновлення прав кримськотатарського народу, — вказувалося у декларації, — не може бути здійснене без відновлення автономії Криму через утворення Кримської АРСР у складі Української РСР". Та центральний парламент уже не міг самостійно вирішити це питання без рішення УРСР, а остання не дуже сприяла поверненню кримських татар до батьківщини. Проте з 1989 року почалось масове повернення кримських татар, причому влада УРСР не допомагала їхньому поверненню, не давала жодної компенсації за землі, які вони втратили, неохоче йшла на допомогу репатріантам знайти роботу або місце проживання. Поверненці знайшли 517 покинутих кримськотатарських сіл, але бюрократія стояла на заваді прагненням їх повернути.
Були інспіровані акції протесту в Криму під гаслом: "татарські зрадники — геть з Криму!" Сутички між місцевими жителями і кримськими татарами сталися 1990 року поблизу Ялти. Була організована справжня антитатарська кампанія. Жителів переконували, що кримські татари претендуватимуть на своє житло та майно, якими після їхнього виселення скористалися новопоселенці.
Представники ЛДПУ були свідками перших мітингів кримських татар перед Верховною Радою та відзначали їх організованість, стриманість та тверду волю до повернення додому. Упевнений, що комуністичне керівництво України і до незалежності, і після її проголошення дуже підозріло ставилося до їх вимог. Таке ставлення надовго збереглося і у суспільстві. І такі ж самі комуністи Кримської області (за мовчазної згоди українського керівництва) взялися за своєрідну реалізацію декларації союзного парламенту, але з протилежною метою: щоб унеможливити повернення кримських татар. Була і інша, більш глобальна мета.
Облрада у квітні 1990 року самочинно створила комітет для розгляду пропозицій про статус Криму, а у листопаді схвалила його "рекомендації", що полягали у "відновленні державності у формі Кримської АРСР як суб’єкта Союзу РСР та учасника союзного договору". Нікого не цікавило, що ні державності, ні подібної суб’єктності у автономної у складі РФ республіки ніколи не було. Союзні республіки мали якісь зовнішні ознаки державності, а автономна республіка - жодних.
Якщо апологети Союзу могли сприймати незалежність республік, у тому числі самої РФ, як сепаратизм, то відносно України намагання просто відділити Крим від неї був сепаратизм стовідсотковий. А якщо справа йшла щодо приєднання до РФ, то це стовідсотковий колабораціонізм. І ці намагання не були рішуче зупинені. Очевидна зрада керівництва УРСР інтересам майбутньої держави започаткувала процес, що через багато років закінчився окупацією Криму Московією.
Керівники області, нещодавно стовідсотково залежні від керівництва УРСР, хотіли заручитися підтримкою населення. Питання про відновлення Кримської АРСР було поставлене в листопаді 1990 року М. Багровим як головою кримського обкому КПУ. Проведений 20 січня 1991 року референдум дав 93,26% "за" від загальної кількості тих, хто проголосував.
"Центр" від реакції утримався: начебто не його "царська" справа висловлюватися, коли область побажала стати союзною республікою. Верховна рада СРСР просто скасувала перетворення Кримської АРСР на Кримську область. А Верховна Рада УРСР 12 лютого 1991 року відмовилася навіть заслухати керівників Організації кримськотатарського національного руху та ухвалила закон "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки". Поки що у складі Української РСР. Тобто воля віртуального "кримського народу" виконана повністю не була, що мало виглядати як якийсь компроміс між комуністами.
Закон РРФСР від 26 квітня 1991 року "Про реабілітацію репресованих народів" визнав депортації народів у СРСР актом геноциду. Стаття 4 цього закону проголосила, що агітація, що перешкоджає реабілітації репресованих народів, які піддалися наклепницьким нападкам, не допускається, а особи, які вчиняють такі дії, повинні притягуватися до відповідальності. Але надалі РФ як держава - правонаступниця СРСР так і не відшкодувала депортованим збитки за втрачене майно і не провела судових процесів над особами, відповідальними за насильницьке переселення або причетними до нього.
Курултай як вищий представницький орган кримськотатарського народу ще до проголошення незалежності України, 28 червня 1991 р. прийняв “Декларацію про національний суверенітет кримськотатарського народу”, відповідно до якої Крим проголошувався національною територією кримськотатарського народу, де тільки він має право на самовизначення відповідно до міжнародних правових актів. У Декларації наголошувалося, що відношення між кримськими татарами і національними етнічними групами, що живуть у Криму, повинні будуватися на основі взаємної поваги, визнання людських та громадських прав та їх інтересів, повинно забезпечуватися суворе дотримання політичних та інших законних прав усіх людей, незалежно від їх етнічної приналежності. Курултай висловився проти визнання відновленої на референдумі 20 січня 1991 р. Кримської АРСР, виходячи з того, що вона відновлювалась не як національно-територіальне утворення, а як адміністративно-територіальна одиниця. Цей акт розцінювався як спроба юридичного закріплення результатів депортації.
Слід відзначити, що саме позиція Курултаю була чіткою та послідовною, а також за фактом україноцентричною. Тоді влада УРСР, у парламенті якої була вже демократична опозиція, могла за ініціативи останньої почати обговорення питання територіальної автономії кримських татар у складі Кримської АРСР (окремого автономного району) або хоча би національно-культурної автономії. Навіть якщо був би прийнятий останній варіант, це могло би примусити місцевих комуністів до реального визнання прав кримських татар та до поступової відмови від проросійського колабораціонізму. Але нічого в цьому плані зроблено не було.
Багров не отримав усього, чого намагався, а на Всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року "кримський народ" "передумав" і підтримав незалежність України (54%).
У січні 1992-го Верховна рада РФ доручила своїм комітетам розглянути питання про легітимність передачі Криму Україні 1954 року. І у очільників тепер уже Автономної Республіки Крим відкрилося "друге дихання". У лютому 1992-го вони затвердили нову назву АРК із претензією на державність — "Республіка Крим". Вимога самостійності відкрито поєднувалась із переходом до складу РФ та супроводжувалася лементом про "обмеження прав російськомовного населення".
Ще не пізно було прийняти рішучі заходи, але 29 квітня 1992 року Верховна Рада України ухвалила Закон "Про статус Автономної Республіки Крим".
У відповідь парламент "Республіки Крим" затвердив Акт проголошення державної самостійності, що підлягав затвердженню на черговому референдумі.
Не обійшлося без тиску Кремля. 9 липня 1993-го Верховна рада РФ ухвалила Постанову "Про статус міста Севастополь", у якій заявлялося, що передання Кримської області Україні не означало передання Севастополя як міста центрального підпорядкування. Нікого не цікавило, що центру як такого вже не було. Україна звернулася до Ради Безпеки ООН із проханням оцінити вказану постанову з погляду Статуту ООН і норм міжнародного права. Єльцин не підтримав постанову, і представник РФ при ООН її дезавуював. За цю "поступку" Україна "обміняла" ЧФ за газові борги.
Ситуація знову ускладнилася, коли у жовтні 1993 року Верховна Рада АРК ухвалила закон "Про Президента Республіки Крим". 30 січня 1994-го після другого туру виборів президентом став колаборант Ю. Мєшков. І тільки тоді Верховна Рада України 24 лютого 1994 року наважилася хоч на щось і ухвалила Постанову "Про статус Автономної Республіки Крим відповідно до діючої Конституції та законодавства України". Кримський парламент мав привести свою конституцію у відповідність до Конституції України. До 1996 року в Україні діяла фактично конституція УРСР, а з 1995 до 1996 року користувалися конституційним договором.
Мєшков не звернув на постанову уваги й призначив на 27 березня референдум у формі опитування, узгодженого за формою із тодішнім Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Хоча за законом Кравчук заборонив опитування, воно відбулося. 78,4% "кримського народу" висловилися за розширення автономії до рівня державності, 82,2% — на користь подвійного російсько-українського громадянства, 77,9% — за надання указам президента "Республіки Крим" сили законів. Отака була каша в головах.
Єльцин хотів зробити Севастопіль базою виключно РФ і попереджав Кравчука щодо застосовування сили. Також "самостійна" Севастопольська міськрада в серпні 1994-го "визнала" за містом російський правовий статус і підтвердила свою позицію щодо Севастополя як головної бази Чорноморського флоту РФ.
І в цей час завдяки конфлікту між Мєшковим і головою Верховної Ради Криму С. Цековим ВРК обмежила президентські повноваження, а Мєшков у відповідь призупинив її діяльність. Нарешті і Київ спромігся скасувати Конституцію АРК і посаду президента, після чого останній утік до Москви.
До прийняття конституції в незалежній Україні здійснювалися певні зміни, у тому числі і в сенсі державного управління. Конституційна творчість у цей період відставала. Керманичі незалежної України повинні були би знати певні основи права та державності, врахувати їх у своїй державотворчості. Але, на жаль, цього не сталося, і унітарність держави досягнута не була.
Тільки після окупації Криму РФ 12 листопада 2015 року Верховна Рада України визнала депортацію геноцидом і проголосила 18 травня Днем пам'яті жертв геноциду кримськотатарського народу.
5. Щодо впровадження реформи до остаточного впорядкування законодавства
Вже декілька років в Україні провадиться територіальна реформа на базовому рівні, тобто на рівні місцевих громад, за офіційною назвою,- об’єднаних територіальних громад (ОТГ). За цей час велика кількість громад сел, селищ, міст мала здійснити добровольне об’єднання та провести перші вибори у свої органи місцевого самоврядування. Розподіл на ОТГ та райони команда з децентралізації у міністерстві регіонального розвитку та будівництва моделювала ще в 2009 році. Але загальнодержавного громадського обговорення, як у Польщі, до якого мали бути залучені громадяни, громадські організації, у тому числі партії, досі не було! Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у загальних рисах була прийнята та навіть підтримана міжнародними організаціями, але деталізації такого складного питання досі не було.
У принципі реформа мала спиратися на основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування.
Один з принципів хартії - повсюдність. Це означає, що вся територія країни має бути покрита місцевим самоврядуванням.
Другий принцип – субсидіарність. Усі питання, які можна вирішити на місцевому рівні, мають там і вирішуватися. Громади та їхні ради мають отримати всі повноваження і бюджетні кошти, необхідні для нормального життя і розвитку. Відносини між громадами і державою мають стати прозорими та партнерськими. Громадяни повинні мати можливість контролювати набагато більший обсяг публічних коштів. Робити це буде набагато легше, адже йдеться про контроль на рівні громади, а не країни. Керівники громад будуть контрольованими з боку людей, ради матимуть повноваження на їхнє відкликання, тому такі очільники працюватимуть сумлінніше.
Має бути закріплений статус юридичної особи саме за територіальною громадою (не лише за її радою та виконкомом чи комунальним підприємством, як це має місце зараз).
Отже, велика кількість громад сел, селищ, міст мала здійснити добровільне об’єднання та провести перші вибори у свої органи місцевого самоврядування.
Але досі не було запропоновано, якісно та однозначно обговорено, якою повинна бути вся система адміністративно-територіального устрою України! А оскільки підходить строк місцевих виборів, часу для обговорення вже не стає, для прийняття стратегічних рішень – зовсім мало.
І ось після кількарічного гальмування законодавцями цієї великої теми - організації територіального устрою України - новим президентом був двічі поданий та двічі відкликаний проект закону № 2598 про внесення змін до Конституції в частині децентралізації. Те саме ставалося із проектами постанови про оголошення місцевих виборів. Взагалі було невідомо, чи узгодить парламент новий поділ України на райони. Начебто 1470 громад мали сформувати 129 (за подальшим проміжним варіантом, обговорюваним у комітеті Ради – 140) районів (округів у першій редакції закону). Адже продовжувалися протести проти несистемного утворення деяких ОТГ та районів за тими чи іншими забаганками впливових осіб, у тому числі депутатів.
Добре, що кількість районів мала скоротитися більш як утричі – з 490 до 140. Але на даний час невідомо, як мають взаємодіяти громади, райони, області, АРК (!), центр.
6. Питання щодо взаємодії рівнів системи за первинним президентським проєктом
Повернімося до первинного законопроєкту, що його подавав президент, бо іншого комплексного документу у нас немає.
Формально територіальний устрій України буде ґрунтуватися на засадах унітарності, єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади (дуже туманно), субсидіарності і повсюдності місцевого самоврядування, збалансованості і стійкого соціально-економічного розвитку територій з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Систему адміністративно-територіального устрою України будуть складати: Автономна Республіка Крим, області, округи, громади.
До складу України входять: Автономна Республіка Крим, області, кількість і назви яких будуть визначатися законами (раніше були Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села). Планувалися також округи, але, скоріше за все, цього терміну не буде, залишаться райони (укрупнені). Всю територію України становлять громади. Громада є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України. Обласні та районні адміністрації передбачалося ліквідувати. Замість них повинні були з’явитися префектури, очолювані префектами.
Визначення кількості областей законами досить цікаве, але на даний час не досить безпечне. У чинній редакції Конституції закріплено перелік конкретних найменувань усіх областей. Треба було хоча би описати початковий перелік цих одиниць та порядок подальшого їх перетворення у перехідних положеннях. Також мав би бути у цих положеннях порядок набуття чинності змін до Конституції щодо ОРДЛО, АР Крим та м. Севастополя на підставі міжнародного права, а також після відновлення територіальної цілісності і державного суверенітету України на всій її території – у її міжнародно визнаних кордонах станом на 1 січня 2014 року. Знову ж таки, переніс регулювання цих питань на рівень Закону є небезпечним.
Законопроект не передбачає особливого статусу для Донбасу. Київ буде мати спеціальний статус, який визначається законами України. Севастопіль такого статусу позбудеться (в інших подальших проектах КМУ - начебто не позбудеться). Тобто спеціальний правовий статус зберігають два регіони: Автономна Республіка Крим та місто Київ, щодо якого треба буде ухвалити окремий закон "Про столицю України".
Принцип повсюдності самоврядування в Україні наданий без деталізації. Правильно було би закріпити в Конституції, що принцип повсюдності місцевого самоврядування в Україні полягає у поширенні юрисдикції територіальних громад на всю територію України в межах її державного кордону; не допускається юрисдикція більше, ніж однієї територіальної громади над будь-якою окремо взятою одиницею площі території в Україні.
Питання управління районами у містах, що віднесено до відання відповідних територіальних громад, також треба уточнити. Ці громади мають самі і утворювати ці райони.
Також якщо виконавча влада в областях і округах передається до територіальних органів центральної виконавчої влади, то навіщо тоді виконкоми обласних і окружних рад?
Не визначено підстави, на яких громадянин може вважатися членом територіальної громади. Вказано, що право голосу на виборах ради і голови громади мають громадяни старші за 18 років, які постійно проживають на території відповідної громади. Так, у громадянина в Україні одна виборча адреса, але вона не завжди збігається із місцем постійного проживання. Реєстр членів громади законопроект не передбачає. Але громада у сукупності своїх членів є суб'єктом права власності на комунальне майно, включно із землею, природними ресурсами, місцевими і частиною загальнодержавних податків. Також треба було згадати про примірний статут територіальної громади і генеральний план, бо це головні документи громади.
Префект, якщо навіть він уже не буде главою ОДА чи РДА, все одно буде призначатися президентом, а не центральною виконавчою владою (прем’єром) і знаходитися на держслужбі, але не буде мати повноважень розпоряджатися бюджетом громади. Як він має представляти виконавчу владу на території округу, невідомо. Як взаємодіють між собою префекти різних рівнів та центр, тобто президент, що їх призначає, а не уряд, що здійснює виконавчу владу, невідомо.
Президентський законопроект розширював конституційні повноваження президента, залишаючи за собою право призначати префектів, які матимуть змогу призупиняти акти місцевого самоврядування та тимчасово усувати від виконання обов'язків обраних голів громад. Це вже централізація, а не децентралізація. Збереження та укріплення президентської вертикалі у параментсько-президентській республіці. І на даний час видається, що це підпорядкування і є головною проблемою недоробленої та неузгодженої реформи.
7. Проміжні ініціативи уряду
Кабмін підтримав законопроєкт про "впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, місцевого самоврядування у зв’язку з утворенням та ліквідацією районів". Попередньо він має врегулювати правонаступництво майна, прав та обов’язків районів, ліквідованих Верховною Радою; завершення повноважень та правонаступництва органів місцевого самоврядування в разі затвердження території територіальних громад за рішенням уряду. Також він хоче уповноважити уряд утворювати та ліквідовувати місцеві державні адміністрації.
Виконавчий директор Асоціації міст України О. Слобожан запропонував серед іншого виключити з постанови міста обласного значення. Прем’єр завірив, що дублювання повноважень міської та районної влади не буде, що райони – це органи не місцевого самоврядування, а державної влади. Тоді виявляється, що є зайвий ряд районів (до 30) з однією громадою.
Залишалося питання районних рад та виборів до них, час яких підходить, тепер на цей рівень немає ніяких природних повноважень, вони всі відійшли до базового рівня, рівня громад, тому формування "старих" районних рад могло здійснюватися тільки з однією метою – через день оголошувати недовіру районній державній адміністрації. А нові райони утворюються для організації системи виконавчої влади, а це — місцеві адміністрації, поліція, фіскальні органи, держзем, держстат та ін., а також прокуратури, судів. Тому треба було взагалі не ставити питання про чергові вибори в "старі" райони, а про перші вибори в нові, або скасовувати райради взагалі. Бо жителі живуть не в районах, а в селах, селищах, містах, що входять у громади, і майже всі адміністративні та комунальні послуги будуть надаватися у громадах, зокрема. У той же час були "захисники" нинішніх районів - частина місцевих політиків, які вже розпочали виборчу кампанію.
Питання регіонального розвитку начебто мало залишитися за обласною владою.
Уряд також на противагу первинному проекту президента пропонував залишити у Севастополя статус міста центрального підпорядкування.
Як кореспондувалися з цим законопроектом уряду можливі подальші редакції закону 2598, невідомо.
8. Політична боротьба навколо адміністративно-територіального устрою
На 25 жовтня 2020 року вже призначені чергові вибори депутатів обласних, Київської міської, районних у містах рад та Київського міського голови, крім тимчасово окупованих територій Криму та Донецької, Луганської областей. Питання поновлення чи непоновлення райрад у Києві поки що не вирішене. Що ж до призначення перших місцевих виборів голів та депутатів сільських, селищних, міських рад (1470 затверджених урядом) — це компетенція ЦВК.
Коли Верховна Рада вчергове зняла з обговорення постанову 3650 про ліквідацію старих і затвердження нових районів, було очевидно, що депутати, які відстоювали права місцевого самоврядування, були незгодні з пропозиціями центру. Якщо би вдалося залишити старі райони, вибори в них були би черговими.
Асоціація міст України не підтримувала постанову. І тут ми маємо згадати, що АМУ взагалі хотіла би спростити систему місцевого самоврядування до двох рівнів — громада і область. Але це треба було обгрунтовувати та всенародно узгоджувати. І на наше переконання, така система управління є не зовсім реальною.
Залишалася також проблема міст обласного значення, які реформа позбавляє звичного статусу. Дійсно, ці міста могли би бути позбавлені статусу більш природнім шляхом, якщо би здійснювалося укрупнення областей до варіантів історичних земель чи їх об‘єднання в нові утворення, якщо ті чи інші землі за площею та населенням були би надто малі. Але про це ніхто навіть не почав говорити.
Продовжувалося підковерне перекроювання громад та районів (вночі і зранку?). І нарешті 17 липня постанову все-таки прийняли. Тепер у нас буде саме 138 районів. Ліквідація та утворення районів на тимчасово окупованих територіях Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей буде проводитися після повернення цих територій під юрисдикцію України. Тобто кількість неокупованих районів складає 113.
Ну, і треба не забувати, що громади ще раніше отримали певні можливості завдяки податковим новаціям.
Що цікавило киян? Столична громада, яка, до речі, досі не прийняла жодного рішення щодо виборів у районах міста, у якому досі існують райадміністрації, але немає відповідних рад,- ця громада мала приєднати ряд прилеглих територій. При цьому Київ як майбутній центр окремого столичного району (подібно окремому округу Колумбія у США, що не входить у жоден штат) вже надавав деякі пропозиції, в тому числі щодо Коцюбинського. І сама рада Коцюбинського прийняла рішення приєднатися. Та за допомогою місцевих лобістів Коцюбинське начебто відводили під Бучанський район. Що було змінено вночі 16 липня та уранці наступного дня, ми не знаємо. Будемо розбиратися після публікації постанови. Але вже відомо, що питань буде багато.
Ми, безумовно, розуміємо, що райони нині формуються для опори державної влади, а не для організації ефективного місцевого самоврядування. Немає узгоджених суспільством рішень, і немає довіри між опонентами.
9. Що ми можемо запропонувати з точки зору здорового глузду
У нормативному та переговорному хаосі на даний час не вдасться здійснити розумне комплексне рішення, і реформа на даний час зосередиться на рівні громад та районів, тобто залишиться частковою. Це дозволить президенту на певний час зберегти свою вертикаль.
Але, коли запрацюють нові органи самоуправління в ОТГ, кількість яких, нагадаємо, 1470 (нагадаємо, у Польщі 2479 гмін), безумовно поновиться потреба подальшого реформування системи. І, виходячи з реалій, можемо запропонувати ряд новацій, які би могли допомогти створити сучасну дієву систему державного устрою.
9.1. Землі, департаменти, області тощо
Конституції ряду країн зі складною ієрархічною структурою визначають кількість управлінських складових, яка обумовлюється історичними обставинами та сучасними викликами.
Саме цими викликами і були обумовлені періодичні обговорення (ще з середині 90-х років минулого століття) у громадських структурах (у тому числі в Асоціації "За міжнаціональний мир і злагоду в Україні", Українського об’єднання житлової кооперації), дещо пізніше – в Інституті лібералізму, колах ЛДПУ, проблем керованості областями та ієрархічно "нижчими" одиницями в державі, що успадкувала "совєцький" поділ країни.
На рівнях "старих" районів, деяких міст та селищ протягом більш як 30 років розвитку дикого, а потім монополістичного капіталізму сформувалися неофіційні владні та лобістські лідери, таки собі "князьки" та їх команди. Тому склад, межі та кількість ОТГ дійсно мали серйозно обговорюватися та досить обережно формуватися переважно за пропозиціями громадян. І ОТГ могло бути досить багато.
Реально нижчий рівень управління може мати багато одиниць (у Франції загалом більше 36 тисяч), що може ускладнювати систему управління – до шести рівнів (разом із центром). Та французська бюрократія традиційно дуже розвинена, а французи є великими патріотами, у тому числі відоме їх ставлення до своєї мови, незважаючи на повсюдне використання англійської.
У Польщі кількість гмін 2479, повітів 380, воєводств 16. І чотирирівнева система (якщо рахувати центр) є для Польщі оптимальною. Усі відгуки щодо її комплексної реформи позитивні.
Кожна ланка управління з точки зору теорії управління та практики повинна мати у підпорядкуванні не більше 15 суб’єктів.
Якщо починати з другого після центру рівня управління в Україні, то надто велика кількість областей (тим більше разом із АРК, яка спочатку була таким собі комуністичним заповідником, що гальмував розвиток усього півострова та прилеглих "материкових" територій; місцем дислокації небезпечного сусідського флоту та "обслуговуючих" флот військ; "лабораторією" пропаганди всього російського та "захисту" російської мови там, де української не було; знищенням всього українського) заважала централізовано займатися реальними питаннями державної стабільності, збільшенням впливу центру у глобальних питаннях розвитку областей та, зрештою, реальною, а не показною українізацією. Тобто області, безумовно, треба було укрупнити, не забуваючи про досвід історичних земель.
Тобто і теорія, і сучасний польський, і український історичний досвід (22 землі; 9 губерній на частині нинішньої території (без австро-угорських територій); 25 областей разом із Кримом) підводять нас до очевидної думки, що в Україні буде доцільно зменшити кількість суб’єктів на цьому рівні.
На даному етапі влада завершує попередню реформу, і не буде займатися реформою верхнього рівня управління, тим більше вона не зацікавлена у змінах конституції (чим і обумовлено збереження районів, областей). Але розробку проектів подальшого реформування ми вважаємо необхідною.
В областях же мала би бути оптимальна кількість районів (зараз у середньому менше шести, що тим більше дозволяє говорити про можливість збільшення областей).
9.2. Почнемо з найпроблемнішого, тобто з Криму
Щоби задати тему, згадаємо ситуацію, коли тимчасова конституція Литовської республіки після першої світової війни формулювала, що столицею країни є Вільнюс, тобто саме у той час, коли частина Литви разом із столицею була зайнята Польщею, а тимчасовою столицею – Каунас.
Слава Богу, що Київ наш, але необхідно визначитися, що конституційно та по-державницькі робити з Кримом, максимально використавши це ідеологічно та у міжнародному плані.
Тут є декілька наших політичних посилів.
По-перше, завжди були питання точності, чесності та правильності термінів і назв, і того, який великий вплив здійснюють ці питання загалом на життя, про що ми неодноразово писали. По Криму це стосується і виконання вимог декомунізації, і утвердження загальноукраїнської транскрипції назв Севастопіль та Симферопіль, і давно перезрілої зміни назв дурнуватих совєцьких Роздольних та Привольних. Ми знаємо, як було знищено багато історичних назв, пов’язаних із кримськими татарами, античними грецькими та середньовічними генуезськими колоніями. Але деякі аналітики, у тому числі колишній постійний представник президента в Криму (!) п. Бабін, досі не уявляють, як допоможе перейменування адміністративно-територіальних одиниць.
Все це не було зроблено вчасно одразу після здобуття незалежності, і зараз, після проголошеної попередньої владою та законодавчо закріпленої декомунізації, здійснено навіть не повністю на контрольованих Україною територіях. Та це має велике значення для неконтрольованих територій та громадян, що залишилися на них, і саме зараз офіційно це треба робити. Світова спільнота має знати, що це наша територія, і що тільки ми маємо надавати їй та її елементам ті чи інші назви.
По-друге, попереднім проектом закону пропонувалося запровадити округи (10), громади (28) і префектів по всьому Криму. І деякі сумнівалися, чи взагалі потрібно прописувати зміни та якісь перехідні положення. Верховної Ради Криму немає, уряду в "екзилі" немає. Є на даний час представництво президента. Ми вважаємо, якщо мислити комплексно, то можна прописати і правонаступництво, і статус території. Але згадувати в контексті правонаступництва органи управління, які себе дискредитували та потім зникли, теж немає необхідності. Тому ми вважаємо, що цю колізію можна вирішити створенням нових органів управління на вже іншій, більшій території. І про це треба говорити. А поки що нинішній представник президента п. Кориневич уважає, що Крим не може випадати із загального українського контексту. Також у розробці проекту районування півострова брав участь і Меджліс кримськотатарського народу.
По-третє, проєктами уряду та президента по-різному намагалися вирішити статус Севастополя. І не вирішили досі. Ми упевнені, що не може бути мови про якийсь особливий статус, хоча у перехідних положеннях можна визначити, що він може бути здійснюваний тільки протягом самого виводу окупаційного флоту для полегшення керування містом українською владою. Одразу після цього можна організувати перші вибори.
Той же п. Бабін "був шокований, побачивши в законопроєкті Зеленського норми, скопійовані з ідей адміністрації Порошенка. Тобто ми прибираємо з Конституції Севастополь і не пояснюємо, чому це сталося". Натякав навіть на вплив росіян.
Але саме особливий правовий статус Севастополя став одною з причин окупації півострова у 2014 році. Це був совєцький рудимент, бо керівництву союзу треба було обмежувати доступ у місто. На жаль, цей статус залишився і в Конституції України. Місцеве самоуправління там було обмежене, а після анексії севастопільці втратили будь-яку можливісті впливати на самоуправління. Тому вони мають знати, що стануть громадянами з усіма правами, у тому числі правом виборів управління своєю громадою після деокупації.
По-четверте і головне, у комплексі кримських питань треба вирішити питання національної автономії кримських татар. Якщо не забувати про те, що ми говорили у розділі 4 про, м’яко кажучи, несистемність діючої конституції, то нам треба вирішити питання і про статус території, і про статус корінних націй на цій території. Так, на даний час кримські татари складають 13 % від загального населення Криму. Зараз же РФ проводить політику витискання корінного населення з півострова та за старою совєцькою системою завозить туди багато людей для обслуговування великого мілітарного осередка та виробництв, що мають його обслуговувати (за шість років переїхало у Крим півмільйона громадян РФ).
Як ми говорили вище у розділі 4, ще за влади УРСР була можливість почати обговорення питання територіальної автономії кримських татар на їх історичній та фактичній батьківщині або хоча би національно-культурної автономії. Але нічого цього зроблено не було.
Що ж насправді робилося в Україні після того щодо реальної автономії корінних народів? Уперше в 1916 році рекомендаціями парламентських слухань пропонувалося президенту Порошенку внести проекти змін до конституції та законів щодо визнання кримських татар, караїмів та кримчаків корінними народами України, оптимізації адміністративно-територіального устрою на тимчасово окупованій території Кримського півострова, лишити Севастопіль спеціального статусу. Також пропонувалося розглянути питання про зміну статусу АРК на Кримськотатарську Автономну Республіку. Чи сам президент, навпаки, чекав зворотньої законодавчої ініціативи від самого парламенту, чи були інші причини, але окрім цього прецедента, маємо нульовий результат.
Але тепер, якщо буде продовжуватися реформа державного устрою, саме з Криму, враховуючи рекомендації експертів та політиків, навіть різні позиції представників президента в кримському "екзилі", почнемо формулювати такий варіант.
Дійсно, на сьогодні малореально з точки зору експертів та діючих політиків великих партій проголосити Кримськотатарську Автономну Республіку. Хоча би з національного складу автономії (навіть і без урахування "понаєхавших"). А створити Кримськотатарський автономний район у складі області (не республіки!) цілком можливо. Караїмські та кримчакські територіальні одиниці створити малореально, і щодо них маємо вперше в незалежній Україні вирішити комплексно питання національно-культурної автономії. Також будемо далі дивитися на реформування областей з точки зору їх укрупнення та підтвердженої історично хибності створення АРК.
9.3. Області чи землі?
Ніяких республік у республіці – це вже очевидно.
Питання: області чи губернії,- ніхто жодного разу не ставив. Але що області, що губернії були нав’язані з одного й того ж центру.
Історична назва – земля цілком реальне. Якщо комусь подобається більш сучасна іноземна назва – департамент, будь ласка. Нам подобається українська історична назва – земля.
І саме Крим разом із Херсонською областю – це ж Таврія, Таврійська земля. І комплексно вирішити питання Криму можна саме так.
Таврія – це Херсонська область разом і колишньою АРК, а також частина нинішньої Запорізької області. Це безперервна берегова лінія. По ній іде далі на схід південна частина Донецької області. Може, і ця частка (неокупована, і це дуже добре!) може увійти до складу землі. Центр цієї землі – Симферопіль. Тимчасовий центр на час окупації Криму – Херсон (хай на нас не ображаються друзі-херсонці).
З цього і можна продовжити далі.
Що таке Слобожанщина, Слобожанська земля? Це Харківська область (за Сковороди – Україна, а не Новоросія), південь Сумської області, північ Луганської та північний схід Луганської області. Ми не будемо казати про частини Бєлгородської, Воронежської та Курської областей, що входили у цю землю та були "подаровані" радянською Україною радянській Московії.
Полтавська земля - це Полтавська область та частина Сумської області. Багато міжобласних філій центральних структур нині так і улаштовані, наприклад Фонду державного майна.
Галицька земля – це Львівська, Тернопільська, Івано-Франківська області.
Волинська земля – це Волинська, Рівненська та Житомирська області.
Продовжуючи цей інтерактив, ми зможемо отримати доволі точну мапу новітніх українських земель. З мінімальними змінами кордонів може скластися від 10 до 15 таких суб’єктів, що безумовно раціонально в сенсі державного управління.
9.4. Відповідальність земельних органів
Залишається питання функцій управління цими адміністративними одиницями вищого рівня. Землі мають відповідати за регіональний розвиток, розподіл коштів на земельні проєкти, громадські послуги на земельному рівні, розвиток ринку праці в землі, вищі школи, земельні лікарні, театри, музеї, земельні дороги.
Завданнями земельного самоврядування є проведення власної земельної політики, ухвалення стратегій розвитку землі, участь у реалізації завдань, що стоять перед державою, а також укладання контрактів земель з урядом, що забезпечує бюджет землі грошовими надходженнями. Органами самоврядування землі є земельна рада та її виконком, на чолі якого є глава, обраний радою. Депутати Ради та Голова обираються населенням землі.
Спецпредставником центральної виконавчої влади (не президента!) має бути префект зі своїм апаратом (офісом), який слідкує за дотриманням державних інтересів на всій території землі, тобто і в районах, і в громадах. Префект призначається та звільняється з посади прем’єр-міністром за поданням міністра, відповідального за справи публічної адміністрації. Ми знаємо, що за законом у нас немає спеціальних вимог ні до депутатів, ні президента, ні до інших керівників узагалі. Вважаємо, що окрім загальногромадянських вимог, префект повинен мати як мінімум диплом магістра, п’ятирічний стаж керівної роботи та незаплямовану ділову репутацію. Керівництво діяльністю префекта здійснює прем’єр-міністр на підставі критерію відповідності його діяльності політиці уряду.
9.5. Райони
Як відомо, реформа фактично здійснена на рівні громад. У укрупнених районах, які ще не мають сучасного законодавства, що має відповідати реформі громад, ЦВК має призначити перші вибори. Дуже цікаво, але що робити… На районному рівні самоврядування як таке залишається. Начебто буде і префект, та не визначені функції РДА, якщо вони залишаться. Поки що передбачається функціонування територіальних підрозділів з особливо чутливих для громадян послуг, насамперед соціальних та інших, доти, доки в усіх громадах не запрацює система ЦНАПів. Такі підрозділи насамперед будуть у теперішніх райцентрах. Для цього також знадобляться службовці. Оптимізація чисельності працівників, які зараз задіяні в РДА (будуть вони чи ні), відбуватиметься поетапно, з урахуванням повноважень, які буде закріплено в законі про місцеві державні адміністрації. Можливо, частина працівників перейде у нові органи управління. Щодо інших територіальних органів та підрозділів на районному рівні, які вже координуються центральними органами виконавчої влади, то переважна більшість уже їх реально діє у форматі міжрайонних, міськрайонних структур. Переформатування під новий районний поділ буде, у тому числі по лінії поліції та інших безпекових інституцій.
У загальних рисах, ще до прийняття чергових законів та постанов, бачимо збереження функцій "старих" районів під президентську вертикаль. Це не відповідає принципам парламентсько-президентської республіки українського зразка, де залишається несистемний дуалізм виконавчої влади, причому додатково до діючої конституції за замовчуванням, але незаконно та противоправно президенту неофіційно підпорядковується і поліція.
У будь-якому разі система управління в областях так чи інакше передбачає широкі повноваження префекта, надані центральною виконавчою владою. Чи необхідні префекти нижчого рівня, серйозне питання. Якщо брати за основу польський досвід, то ні. Відповідно не потрібен ні офіс префекта, ні РДА. Якщо є самоврядування в районах, то має бути районна рада та відповідний виконком. І все.
Щоправда, ми говорили раніше про те, що АМУ взагалі хотіла би спростити систему місцевого самоврядування до двох рівнів — громада і область. Але бачимо, що область має керувати у середньому майже 60-ма громадами, що малореально. Якщо будуть укрупнюватися області, проблеми безпосереднього управління ще ускладнилися би.
Тому ми вважаємо, що при укрупненні районів, що вже сталося, обговорювати їх скасування нереально, а надалі і нераціонально.
Звичайно, при створенні земель межі районів можуть дещо змінюватися, але це вже не буде великою проблемою.
Можна також перейменувати нові уточнені райони у округи, як пропонував перший президентський проєкт. Тим вони, до речі, будуть відрізнятися від районів у містах, для яких така складна назва буде вже непотрібна.
Отже райони у першому наближенні мають відповідати за: адміністративні послуги, громадські послуги на місцевому рівні вище громад, публічну безпеку, спеціальні школи, районні лікарні, інші заклади, заклади культури та музеї, районні дороги. Тобто районні компетенції будуть полягати у доповненні діяльності громад, а також у наявності повноважень, що громаді не належать — утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей, соціальна допомога, сімейна політика, підтримка людей з обмеженими можливостями, забезпечення громадського транспорту та утримання доріг загального користування тощо.
Районний рівень самоврядування буде здійснює координацію п’яти основних контрольних функцій, що виконують інші служби, але які підпорядковані голові його виконкому: поліція, пожежна служба, санітарно-епідеміологічна інспекція, ветеринарна інспекція та інспекція ветеринарного нагляду. Відповідно у районі має бути власний окремий бюджет, а його доходи не залежать від доходів громад, тобто саме в такому разі, подібно польському досвіду, район зможе проводити власну бюджетну політику.
Як бачимо, префект у цій системі є зайвою ланкою, а за необхідності земельний (обласний) префект зможе втрутитися в питання не тільки району, але й громади (виключно за законом).
9.6. Дещо про громади
Отже, громада як базова ланка місцевого самоврядування сама відповідає за комунальне господарство та розвиток економіки, громадські послуги на місцевому рівні, землекористування, дошкільні заклади, основну школу, гімназії. Громада може бути сільською (не мати у складі жодного міста) або міською (міститься в адміністративних кордонах міста та сіл та селищ, що увійшли в ОТГ за законом)
До компетенції громади належать усі публічні справи місцевого значення, зокрема такі сфери, як міське господарство, освіта, культура, комунальні послуги, охорона здоров’я, охорона громадського порядку та ін. Тобто громада відповідальна за потреби місцевої громади (населення) у задоволенні суспільних послуг. Громада має бути наділена статусом юридичної особи, виконувати функції від свого імені та під власну відповідальність. Громада не підкоряється району та області, має власний бюджет. Основним джерелом доходів є податки та місцеві збори, а також фіксований відсоток певних загальнодержавних податків.
Ми вважаємо, що окрім власної компетенції громада може виконувати повноваження, віднесені до компетенції вищих органів управління (делеговані повноваження). Це має стосуватися столиці як громади, що є фактично великим округом і не повинна підпорядковуватись будь-якому округу чи області (досвід США), а також інших великих громад, переважно міських.
Органи місцевого самоврядування повинні отримувати фінансування в обсязі, необхідному для виконання поставлених завдань. Їх функції можуть уточнюватися подальшим законодавством.
Головне, щоби наше законодавство нарешті комплексно вирішувало нагальні проблеми суспільства та держави.
Дослідницька група інституту
1. Порядок організації державного устрою країн
Організація державного устрою країн передбачає порядок організації територіального устрою в сенсі поділу держави на певні складові частини, а також співвідношення держави як цілого з її складовими частинами.
Відповідно до історичних передумов державний устрій проявляється у простій або у складній формах.
До простої форми державного устрою належать унітарні (єдині) держави. Унітарна держава — це єдина централізована держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не володіють ознаками суверенітету.
До складних форм державного устрою можна віднести імперію, федерацію та конфедерацію.
Імперія — форма державного устрою, за якої держава складається з двох частин (метрополії та колонії) з принципово відмінною компетенцією.
Федерація — складна держава (союзна держава), до складу якої входять кілька державних утворень (суб'єктів федерації), що володіють суверенітетом.
До форми державного устрою належить і конфедерація, що являє собою союз держав, об'єднаних для досягнення певних цілей одним або кількома центральними органами при збереженні в інших питаннях повної самостійності.
Форми державного устрою пов’язані безпосередньо з історично відповідними їм формами державного правління: монархія, у тому числі сучасна її форма конституційної монархії; республіка.
Також в історії були інші форми державного правління, відмінні від монархії і республіки, наприклад, лівійська "джамахірія", що проіснувала 34 роки. Слово "джамахірія" — неологізм, утворений шляхом заміни в корені слова "джумхурія" (республіка) однини "джумхур" (народ) на множину "джамахір" (маси). Ця псевдонародна форма була обґрунтована в так званій "Зеленій книзі" лівійського диктатора Муаммара Каддафі. Звичайно, що вся влада була зосереджена в руках диктатора, а на місцях - в руках лояльних "старост" племен. Укупі з іншими "народними" експериментами подібні системи прикривали та прикривають диктатуру особи чи партії.
Адміністративно-територіальний устрій передбачає поділ держави на певні адміністративні одиниці з урахуванням національних, історичних, економічних, природних та інших чинників.
Розрізняють дві форми адміністративно-територіального устрою: унітарну та федеративну.
Унітарні держави не мають у своєму складі утворень, які самостійно управляються. В таких державах діють єдині конституція й система органів державної влади.
Федеративні (у тому числі федеральні) держави складаються з федеративних одиниць (штатів, республік, земель тощо), яким у межах загальнодержавних законів і органів влади делеговано частину самоврядних функцій. Історія показує, що успішні життєздатні федеральні утворення передбачають державотвірну політичну націю, частиною якої відчувають себе представники народів, що входять у неї (за І. Бірною).
Історичний феномен Швейцарської конфедерації полягав у добровольному об’єднанні земель, що мали різні "базові" мови, та подальшому використанні чотирьох рівноправних державних мов (німецької, французської, італійської та ретороманської).
2. Про історію питання адміністративно-територіального устрою в Україні
У різні історичні часи на території сучасної України складалася різна кількість етнокультурних регіонів (до 23-х) – земель.
Формою колонізаторської політики Російської імперії було запровадження генерал-губернаторств, підпорядкованих безпосередньо імператору. На території України (без територій, що належали Австро-Угорщині) у складі генерал-губернаторства було утворено дев'ять губерній, якими керували губернатори, підзвітні генерал-губернатору та міністерству внутрішніх справ. Внутрішнє губернське правління здійснювалося за участю станових дворянських органів - повітових та губернських зборів, очолюваних предводителями дворянства. Губернії поділялися на повіти, де владу здійснювали адміністративні та повітові управи, причому на українських землях судді та чиновники не обирались, а призначались. У складі повітів з 1837 року були запроваджені стани, а з 1861 року — волості.
Поділ на області та райони був утворений за СРСР у першій половині минулого століття. На територіях районів виділені міста, села та селища (які частіше називають селища міського типу), причому підпорядкування міст було ускладнене.
Безвідносно до питання вертикального управління у такій системі та керованості адміністративними одиницями в сучасній унітарній державі Україна, поділ на 490 районів не відповідає сучасним стандартам адміністративно-територіального поділу на субрегіональному рівні. Також є велика різниця у кількості населення районів (від декількох тисяч до майже ста тисяч), у складності управління, економічної спроможності, субвенціях, дотаціях.
Також поділ території унітарної країни на 24 області, Автономну Республіку Крим (!) з окремим містом Севастопіль є недостатньо системним та ефективним з точки зору управління.
3. Іноземний досвід
Територіально-адміністративний розподіл країни у принципі повинен забезпечувати керованість на загальнодержавному та інших рівнях, стимулювати ефективну роботу всіх ланок державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) і органів місцевого самоврядування, гарантувати права й свободи людини.
З точки зору співмірності території та успішності систем управління для України є цікавим досвід Франції та Польщі.
3.1. Досвід Франції
Унітарна Французська республіка історично має досить складний ієрархічний поділ. В принципі саме первинним реформам Наполеона Франція завдячує об’єднанню територій із тодішніми досить різними ментальностями та мовними діалектами, творенню сучасної держави з одною літературною французською мовою.
Метрополія має 21 регіон, територіальну спільноту Корсіка (ніяка не республіка), 5 заморських регіонів під управлінням одного префекта. Наступна ланка – 96 метропольних та 5 заморських департаментів. В 342 округи входять 2054 кантони. І місцеве самоуправління складається з 36658 комун (муніципалітетів).
3.2. Досвід Польщі
У Польщі широке обговорення реформи почалося з 1991 року, а відповідний закон був прийнятий у 1998 році та затверджений Сеймом і Сенатом у 2001 році.
У результаті реформи замість 49 воєводств було створено 16 воєводств. Також створено 315 самоврядних повітів (пізніше 380). Ефектом впровадження реформи було зменшення влади воєводи, який є представником центральної виконавчої влади, та збільшення ролі самоврядування на воєводському та місцевому рівні. Більшість міст, які втратили права воєводських, увійшли до групи міст з правами повіту. Окремі напрямки, які належали сфері управління воєводи, відійшли під управління місцевого самоврядування нижчих рівнів. Разом із їх передачею інструменти фінансування поступово передавались у вигляді участі у податку на прибуток громадян та підприємств, субсидій та дотацій. Було створено 2479 гмін (громад). Повіт переважно мав складатися щонайменше з 5 гмін, мати не менше 50 тис мешканців і щонайменше 10 тисяч мешканців у місті, де знаходиться повітова адміністрація. В гмінах могли бути поселення (у містах) та солтиства (на селі).
4. Про питання унітарності України
Україна за конституцією є унітарною державою суто декларативно, фіксуючи одночасно в складі держави Автономну республіку Крим, тобто Конституція України первісно у фіксації дефініцій єдиної централізованої держави була несистемною, що посприяло подальшим проблемам.
Ще за президентства п. Кравчука обговорювався проект Конституції, що остаточно закріплював би існування АРК та окремого виділу м. Севастопіль. Улітку 1992 року на засіданні оргкомітету політичного об’єднання КНДС (Конгрес національно-демократичних сил, який надалі так і не був зареєстрований), що готувався під діючого президента Кравчука, п. Поровський доповідав проект конституції. Природнім було запитання представника ЛДПУ до доповідача, як це таке може бути, що Україна є унітарною державою, а в її складі буде автономна республіка Крим. І доповідач, не зморгнувши оком, сказав, що саме так і треба розуміти: унітарна держава з автономною республікою Крим.
Історія питання сягала жовтня 1921 року, коли була утворена Кримська АСРР (з 1936-го – АРСР) у складі РРФСР. Слід відзначити, що ця автономія на відміну від інших автономій у складі цього федеративного утворення не була національною. Частка кримських татар тоді складала чверть у населенні Криму. Конституція Криму проголошувала інтернаціональні принципи, а державними, виходячи із політики "коренізаціі", визнавала дві мови – російська та кримськотатарська.
У сучасному міжнародному праві автономія, як правило, надається етнонаціональним спільнотам з метою їх розвитку в унітарній чи федеративній державі та є гарантованою формою самовизначення народу. Для цього можуть бути визначені певні національні округи, райони тощо. Таких територій в межах Кримської АРСР, подібних до інших таких утворень у складі РРФСР, виділено не було.
Існує певна інформація щодо первинних радянських планів заселення сільськогосподарського Криму. Проте ще до Другої світової війни Крим активно заселявся ветеранами компартії, у тому числі колишніми політкаторжанами (офіційно для їхнього оздоровлення), відставниками НКВД та армії, не в останню чергу для подальшого забезпечення функціонування стратегічно важливої території в умовах війни.
У 1941-1942 роках з Криму були депортовані радянські німці та італійці, а у 1944 році – кримські татари, а також вірмени, болгари та греки. Саме варварське одночасне переселення великої кількості кримських татар мало серед цих заходів очевидні ознаки геноциду.
Рішенням від 18 серпня 1944 року з метою "якнайшвидшого освоєння родючих земель, садів і виноградників" Державний комітет оборони переселив у Крим з різних областей РРФСР і Української РСР "сумлінних і працьовитих колгоспників — всього 51000 чоловік". Землі колишніх кримськотатарських колгоспів передавалися знову організовуваним колгоспам переселенців і закріплювалися за цими колгоспами у "вічне користування". До 1 грудня 1944 р. до Криму прибуло 64 тисяч переселенців.
У 1945-му році автономія була скасована, а замість неї була створена Кримська область у складі РРФСР. 90% населених пунктів, назви яких мали кримськотатарське, німецьке, грецьке та вірменське походження, були перейменовані.
Надалі поповнення населення Криму за рахунок "відставників" продовжувалося.
Кримська область була передана до складу УРСР у 1954 році, і тільки після цього почала економічно розвиватися. Автономії як такої на той час уже не було, що ніяк не заважало реальному управлінню областю. УРСР навіть була з подачі Сталіна членом ООН. Севастопіль "стратегічно" зберіг статус окремого міста з особливим правовим режимом.
Для заселення Північного Криму УРСР пізніше здійснювала добровільне переселення селян із декількох областей.
Відомий історик п. Кульчицький зауважував щодо нейтрального ставлення до того, що Крим став частиною УРСР, і російського суспільства, і населення півострова. Фактом було і те, що у розпорядженні центру тоді була майже вся промисловість України, в тому числі у Криму, інші об’єкти "загальносоюзного" значення. І коли президія АН УРСР порушила питання про перепідпорядкування їй розташованих у Криму інститутів АН СРСР, у Москві цю пропозицію відхилили.
Восени 1989-го Верховна рада СРСР у окремій декларації засудила сталінську політику насильницького переселення народів як найтяжчий злочин, і всі наступні акти, пов'язані з депортацією, були визнані недійсними. Верховна рада не могла не дозволити кримським татарам повернутися на свою Батьківщину. "Відновлення прав кримськотатарського народу, — вказувалося у декларації, — не може бути здійснене без відновлення автономії Криму через утворення Кримської АРСР у складі Української РСР". Та центральний парламент уже не міг самостійно вирішити це питання без рішення УРСР, а остання не дуже сприяла поверненню кримських татар до батьківщини. Проте з 1989 року почалось масове повернення кримських татар, причому влада УРСР не допомагала їхньому поверненню, не давала жодної компенсації за землі, які вони втратили, неохоче йшла на допомогу репатріантам знайти роботу або місце проживання. Поверненці знайшли 517 покинутих кримськотатарських сіл, але бюрократія стояла на заваді прагненням їх повернути.
Були інспіровані акції протесту в Криму під гаслом: "татарські зрадники — геть з Криму!" Сутички між місцевими жителями і кримськими татарами сталися 1990 року поблизу Ялти. Була організована справжня антитатарська кампанія. Жителів переконували, що кримські татари претендуватимуть на своє житло та майно, якими після їхнього виселення скористалися новопоселенці.
Представники ЛДПУ були свідками перших мітингів кримських татар перед Верховною Радою та відзначали їх організованість, стриманість та тверду волю до повернення додому. Упевнений, що комуністичне керівництво України і до незалежності, і після її проголошення дуже підозріло ставилося до їх вимог. Таке ставлення надовго збереглося і у суспільстві. І такі ж самі комуністи Кримської області (за мовчазної згоди українського керівництва) взялися за своєрідну реалізацію декларації союзного парламенту, але з протилежною метою: щоб унеможливити повернення кримських татар. Була і інша, більш глобальна мета.
Облрада у квітні 1990 року самочинно створила комітет для розгляду пропозицій про статус Криму, а у листопаді схвалила його "рекомендації", що полягали у "відновленні державності у формі Кримської АРСР як суб’єкта Союзу РСР та учасника союзного договору". Нікого не цікавило, що ні державності, ні подібної суб’єктності у автономної у складі РФ республіки ніколи не було. Союзні республіки мали якісь зовнішні ознаки державності, а автономна республіка - жодних.
Якщо апологети Союзу могли сприймати незалежність республік, у тому числі самої РФ, як сепаратизм, то відносно України намагання просто відділити Крим від неї був сепаратизм стовідсотковий. А якщо справа йшла щодо приєднання до РФ, то це стовідсотковий колабораціонізм. І ці намагання не були рішуче зупинені. Очевидна зрада керівництва УРСР інтересам майбутньої держави започаткувала процес, що через багато років закінчився окупацією Криму Московією.
Керівники області, нещодавно стовідсотково залежні від керівництва УРСР, хотіли заручитися підтримкою населення. Питання про відновлення Кримської АРСР було поставлене в листопаді 1990 року М. Багровим як головою кримського обкому КПУ. Проведений 20 січня 1991 року референдум дав 93,26% "за" від загальної кількості тих, хто проголосував.
"Центр" від реакції утримався: начебто не його "царська" справа висловлюватися, коли область побажала стати союзною республікою. Верховна рада СРСР просто скасувала перетворення Кримської АРСР на Кримську область. А Верховна Рада УРСР 12 лютого 1991 року відмовилася навіть заслухати керівників Організації кримськотатарського національного руху та ухвалила закон "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки". Поки що у складі Української РСР. Тобто воля віртуального "кримського народу" виконана повністю не була, що мало виглядати як якийсь компроміс між комуністами.
Закон РРФСР від 26 квітня 1991 року "Про реабілітацію репресованих народів" визнав депортації народів у СРСР актом геноциду. Стаття 4 цього закону проголосила, що агітація, що перешкоджає реабілітації репресованих народів, які піддалися наклепницьким нападкам, не допускається, а особи, які вчиняють такі дії, повинні притягуватися до відповідальності. Але надалі РФ як держава - правонаступниця СРСР так і не відшкодувала депортованим збитки за втрачене майно і не провела судових процесів над особами, відповідальними за насильницьке переселення або причетними до нього.
Курултай як вищий представницький орган кримськотатарського народу ще до проголошення незалежності України, 28 червня 1991 р. прийняв “Декларацію про національний суверенітет кримськотатарського народу”, відповідно до якої Крим проголошувався національною територією кримськотатарського народу, де тільки він має право на самовизначення відповідно до міжнародних правових актів. У Декларації наголошувалося, що відношення між кримськими татарами і національними етнічними групами, що живуть у Криму, повинні будуватися на основі взаємної поваги, визнання людських та громадських прав та їх інтересів, повинно забезпечуватися суворе дотримання політичних та інших законних прав усіх людей, незалежно від їх етнічної приналежності. Курултай висловився проти визнання відновленої на референдумі 20 січня 1991 р. Кримської АРСР, виходячи з того, що вона відновлювалась не як національно-територіальне утворення, а як адміністративно-територіальна одиниця. Цей акт розцінювався як спроба юридичного закріплення результатів депортації.
Слід відзначити, що саме позиція Курултаю була чіткою та послідовною, а також за фактом україноцентричною. Тоді влада УРСР, у парламенті якої була вже демократична опозиція, могла за ініціативи останньої почати обговорення питання територіальної автономії кримських татар у складі Кримської АРСР (окремого автономного району) або хоча би національно-культурної автономії. Навіть якщо був би прийнятий останній варіант, це могло би примусити місцевих комуністів до реального визнання прав кримських татар та до поступової відмови від проросійського колабораціонізму. Але нічого в цьому плані зроблено не було.
Багров не отримав усього, чого намагався, а на Всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року "кримський народ" "передумав" і підтримав незалежність України (54%).
У січні 1992-го Верховна рада РФ доручила своїм комітетам розглянути питання про легітимність передачі Криму Україні 1954 року. І у очільників тепер уже Автономної Республіки Крим відкрилося "друге дихання". У лютому 1992-го вони затвердили нову назву АРК із претензією на державність — "Республіка Крим". Вимога самостійності відкрито поєднувалась із переходом до складу РФ та супроводжувалася лементом про "обмеження прав російськомовного населення".
Ще не пізно було прийняти рішучі заходи, але 29 квітня 1992 року Верховна Рада України ухвалила Закон "Про статус Автономної Республіки Крим".
У відповідь парламент "Республіки Крим" затвердив Акт проголошення державної самостійності, що підлягав затвердженню на черговому референдумі.
Не обійшлося без тиску Кремля. 9 липня 1993-го Верховна рада РФ ухвалила Постанову "Про статус міста Севастополь", у якій заявлялося, що передання Кримської області Україні не означало передання Севастополя як міста центрального підпорядкування. Нікого не цікавило, що центру як такого вже не було. Україна звернулася до Ради Безпеки ООН із проханням оцінити вказану постанову з погляду Статуту ООН і норм міжнародного права. Єльцин не підтримав постанову, і представник РФ при ООН її дезавуював. За цю "поступку" Україна "обміняла" ЧФ за газові борги.
Ситуація знову ускладнилася, коли у жовтні 1993 року Верховна Рада АРК ухвалила закон "Про Президента Республіки Крим". 30 січня 1994-го після другого туру виборів президентом став колаборант Ю. Мєшков. І тільки тоді Верховна Рада України 24 лютого 1994 року наважилася хоч на щось і ухвалила Постанову "Про статус Автономної Республіки Крим відповідно до діючої Конституції та законодавства України". Кримський парламент мав привести свою конституцію у відповідність до Конституції України. До 1996 року в Україні діяла фактично конституція УРСР, а з 1995 до 1996 року користувалися конституційним договором.
Мєшков не звернув на постанову уваги й призначив на 27 березня референдум у формі опитування, узгодженого за формою із тодішнім Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Хоча за законом Кравчук заборонив опитування, воно відбулося. 78,4% "кримського народу" висловилися за розширення автономії до рівня державності, 82,2% — на користь подвійного російсько-українського громадянства, 77,9% — за надання указам президента "Республіки Крим" сили законів. Отака була каша в головах.
Єльцин хотів зробити Севастопіль базою виключно РФ і попереджав Кравчука щодо застосовування сили. Також "самостійна" Севастопольська міськрада в серпні 1994-го "визнала" за містом російський правовий статус і підтвердила свою позицію щодо Севастополя як головної бази Чорноморського флоту РФ.
І в цей час завдяки конфлікту між Мєшковим і головою Верховної Ради Криму С. Цековим ВРК обмежила президентські повноваження, а Мєшков у відповідь призупинив її діяльність. Нарешті і Київ спромігся скасувати Конституцію АРК і посаду президента, після чого останній утік до Москви.
До прийняття конституції в незалежній Україні здійснювалися певні зміни, у тому числі і в сенсі державного управління. Конституційна творчість у цей період відставала. Керманичі незалежної України повинні були би знати певні основи права та державності, врахувати їх у своїй державотворчості. Але, на жаль, цього не сталося, і унітарність держави досягнута не була.
Тільки після окупації Криму РФ 12 листопада 2015 року Верховна Рада України визнала депортацію геноцидом і проголосила 18 травня Днем пам'яті жертв геноциду кримськотатарського народу.
5. Щодо впровадження реформи до остаточного впорядкування законодавства
Вже декілька років в Україні провадиться територіальна реформа на базовому рівні, тобто на рівні місцевих громад, за офіційною назвою,- об’єднаних територіальних громад (ОТГ). За цей час велика кількість громад сел, селищ, міст мала здійснити добровольне об’єднання та провести перші вибори у свої органи місцевого самоврядування. Розподіл на ОТГ та райони команда з децентралізації у міністерстві регіонального розвитку та будівництва моделювала ще в 2009 році. Але загальнодержавного громадського обговорення, як у Польщі, до якого мали бути залучені громадяни, громадські організації, у тому числі партії, досі не було! Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у загальних рисах була прийнята та навіть підтримана міжнародними організаціями, але деталізації такого складного питання досі не було.
У принципі реформа мала спиратися на основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування.
Один з принципів хартії - повсюдність. Це означає, що вся територія країни має бути покрита місцевим самоврядуванням.
Другий принцип – субсидіарність. Усі питання, які можна вирішити на місцевому рівні, мають там і вирішуватися. Громади та їхні ради мають отримати всі повноваження і бюджетні кошти, необхідні для нормального життя і розвитку. Відносини між громадами і державою мають стати прозорими та партнерськими. Громадяни повинні мати можливість контролювати набагато більший обсяг публічних коштів. Робити це буде набагато легше, адже йдеться про контроль на рівні громади, а не країни. Керівники громад будуть контрольованими з боку людей, ради матимуть повноваження на їхнє відкликання, тому такі очільники працюватимуть сумлінніше.
Має бути закріплений статус юридичної особи саме за територіальною громадою (не лише за її радою та виконкомом чи комунальним підприємством, як це має місце зараз).
Отже, велика кількість громад сел, селищ, міст мала здійснити добровільне об’єднання та провести перші вибори у свої органи місцевого самоврядування.
Але досі не було запропоновано, якісно та однозначно обговорено, якою повинна бути вся система адміністративно-територіального устрою України! А оскільки підходить строк місцевих виборів, часу для обговорення вже не стає, для прийняття стратегічних рішень – зовсім мало.
І ось після кількарічного гальмування законодавцями цієї великої теми - організації територіального устрою України - новим президентом був двічі поданий та двічі відкликаний проект закону № 2598 про внесення змін до Конституції в частині децентралізації. Те саме ставалося із проектами постанови про оголошення місцевих виборів. Взагалі було невідомо, чи узгодить парламент новий поділ України на райони. Начебто 1470 громад мали сформувати 129 (за подальшим проміжним варіантом, обговорюваним у комітеті Ради – 140) районів (округів у першій редакції закону). Адже продовжувалися протести проти несистемного утворення деяких ОТГ та районів за тими чи іншими забаганками впливових осіб, у тому числі депутатів.
Добре, що кількість районів мала скоротитися більш як утричі – з 490 до 140. Але на даний час невідомо, як мають взаємодіяти громади, райони, області, АРК (!), центр.
6. Питання щодо взаємодії рівнів системи за первинним президентським проєктом
Повернімося до первинного законопроєкту, що його подавав президент, бо іншого комплексного документу у нас немає.
Формально територіальний устрій України буде ґрунтуватися на засадах унітарності, єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади (дуже туманно), субсидіарності і повсюдності місцевого самоврядування, збалансованості і стійкого соціально-економічного розвитку територій з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Систему адміністративно-територіального устрою України будуть складати: Автономна Республіка Крим, області, округи, громади.
До складу України входять: Автономна Республіка Крим, області, кількість і назви яких будуть визначатися законами (раніше були Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села). Планувалися також округи, але, скоріше за все, цього терміну не буде, залишаться райони (укрупнені). Всю територію України становлять громади. Громада є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України. Обласні та районні адміністрації передбачалося ліквідувати. Замість них повинні були з’явитися префектури, очолювані префектами.
Визначення кількості областей законами досить цікаве, але на даний час не досить безпечне. У чинній редакції Конституції закріплено перелік конкретних найменувань усіх областей. Треба було хоча би описати початковий перелік цих одиниць та порядок подальшого їх перетворення у перехідних положеннях. Також мав би бути у цих положеннях порядок набуття чинності змін до Конституції щодо ОРДЛО, АР Крим та м. Севастополя на підставі міжнародного права, а також після відновлення територіальної цілісності і державного суверенітету України на всій її території – у її міжнародно визнаних кордонах станом на 1 січня 2014 року. Знову ж таки, переніс регулювання цих питань на рівень Закону є небезпечним.
Законопроект не передбачає особливого статусу для Донбасу. Київ буде мати спеціальний статус, який визначається законами України. Севастопіль такого статусу позбудеться (в інших подальших проектах КМУ - начебто не позбудеться). Тобто спеціальний правовий статус зберігають два регіони: Автономна Республіка Крим та місто Київ, щодо якого треба буде ухвалити окремий закон "Про столицю України".
Принцип повсюдності самоврядування в Україні наданий без деталізації. Правильно було би закріпити в Конституції, що принцип повсюдності місцевого самоврядування в Україні полягає у поширенні юрисдикції територіальних громад на всю територію України в межах її державного кордону; не допускається юрисдикція більше, ніж однієї територіальної громади над будь-якою окремо взятою одиницею площі території в Україні.
Питання управління районами у містах, що віднесено до відання відповідних територіальних громад, також треба уточнити. Ці громади мають самі і утворювати ці райони.
Також якщо виконавча влада в областях і округах передається до територіальних органів центральної виконавчої влади, то навіщо тоді виконкоми обласних і окружних рад?
Не визначено підстави, на яких громадянин може вважатися членом територіальної громади. Вказано, що право голосу на виборах ради і голови громади мають громадяни старші за 18 років, які постійно проживають на території відповідної громади. Так, у громадянина в Україні одна виборча адреса, але вона не завжди збігається із місцем постійного проживання. Реєстр членів громади законопроект не передбачає. Але громада у сукупності своїх членів є суб'єктом права власності на комунальне майно, включно із землею, природними ресурсами, місцевими і частиною загальнодержавних податків. Також треба було згадати про примірний статут територіальної громади і генеральний план, бо це головні документи громади.
Префект, якщо навіть він уже не буде главою ОДА чи РДА, все одно буде призначатися президентом, а не центральною виконавчою владою (прем’єром) і знаходитися на держслужбі, але не буде мати повноважень розпоряджатися бюджетом громади. Як він має представляти виконавчу владу на території округу, невідомо. Як взаємодіють між собою префекти різних рівнів та центр, тобто президент, що їх призначає, а не уряд, що здійснює виконавчу владу, невідомо.
Президентський законопроект розширював конституційні повноваження президента, залишаючи за собою право призначати префектів, які матимуть змогу призупиняти акти місцевого самоврядування та тимчасово усувати від виконання обов'язків обраних голів громад. Це вже централізація, а не децентралізація. Збереження та укріплення президентської вертикалі у параментсько-президентській республіці. І на даний час видається, що це підпорядкування і є головною проблемою недоробленої та неузгодженої реформи.
7. Проміжні ініціативи уряду
Кабмін підтримав законопроєкт про "впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, місцевого самоврядування у зв’язку з утворенням та ліквідацією районів". Попередньо він має врегулювати правонаступництво майна, прав та обов’язків районів, ліквідованих Верховною Радою; завершення повноважень та правонаступництва органів місцевого самоврядування в разі затвердження території територіальних громад за рішенням уряду. Також він хоче уповноважити уряд утворювати та ліквідовувати місцеві державні адміністрації.
Виконавчий директор Асоціації міст України О. Слобожан запропонував серед іншого виключити з постанови міста обласного значення. Прем’єр завірив, що дублювання повноважень міської та районної влади не буде, що райони – це органи не місцевого самоврядування, а державної влади. Тоді виявляється, що є зайвий ряд районів (до 30) з однією громадою.
Залишалося питання районних рад та виборів до них, час яких підходить, тепер на цей рівень немає ніяких природних повноважень, вони всі відійшли до базового рівня, рівня громад, тому формування "старих" районних рад могло здійснюватися тільки з однією метою – через день оголошувати недовіру районній державній адміністрації. А нові райони утворюються для організації системи виконавчої влади, а це — місцеві адміністрації, поліція, фіскальні органи, держзем, держстат та ін., а також прокуратури, судів. Тому треба було взагалі не ставити питання про чергові вибори в "старі" райони, а про перші вибори в нові, або скасовувати райради взагалі. Бо жителі живуть не в районах, а в селах, селищах, містах, що входять у громади, і майже всі адміністративні та комунальні послуги будуть надаватися у громадах, зокрема. У той же час були "захисники" нинішніх районів - частина місцевих політиків, які вже розпочали виборчу кампанію.
Питання регіонального розвитку начебто мало залишитися за обласною владою.
Уряд також на противагу первинному проекту президента пропонував залишити у Севастополя статус міста центрального підпорядкування.
Як кореспондувалися з цим законопроектом уряду можливі подальші редакції закону 2598, невідомо.
8. Політична боротьба навколо адміністративно-територіального устрою
На 25 жовтня 2020 року вже призначені чергові вибори депутатів обласних, Київської міської, районних у містах рад та Київського міського голови, крім тимчасово окупованих територій Криму та Донецької, Луганської областей. Питання поновлення чи непоновлення райрад у Києві поки що не вирішене. Що ж до призначення перших місцевих виборів голів та депутатів сільських, селищних, міських рад (1470 затверджених урядом) — це компетенція ЦВК.
Коли Верховна Рада вчергове зняла з обговорення постанову 3650 про ліквідацію старих і затвердження нових районів, було очевидно, що депутати, які відстоювали права місцевого самоврядування, були незгодні з пропозиціями центру. Якщо би вдалося залишити старі райони, вибори в них були би черговими.
Асоціація міст України не підтримувала постанову. І тут ми маємо згадати, що АМУ взагалі хотіла би спростити систему місцевого самоврядування до двох рівнів — громада і область. Але це треба було обгрунтовувати та всенародно узгоджувати. І на наше переконання, така система управління є не зовсім реальною.
Залишалася також проблема міст обласного значення, які реформа позбавляє звичного статусу. Дійсно, ці міста могли би бути позбавлені статусу більш природнім шляхом, якщо би здійснювалося укрупнення областей до варіантів історичних земель чи їх об‘єднання в нові утворення, якщо ті чи інші землі за площею та населенням були би надто малі. Але про це ніхто навіть не почав говорити.
Продовжувалося підковерне перекроювання громад та районів (вночі і зранку?). І нарешті 17 липня постанову все-таки прийняли. Тепер у нас буде саме 138 районів. Ліквідація та утворення районів на тимчасово окупованих територіях Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей буде проводитися після повернення цих територій під юрисдикцію України. Тобто кількість неокупованих районів складає 113.
Ну, і треба не забувати, що громади ще раніше отримали певні можливості завдяки податковим новаціям.
Що цікавило киян? Столична громада, яка, до речі, досі не прийняла жодного рішення щодо виборів у районах міста, у якому досі існують райадміністрації, але немає відповідних рад,- ця громада мала приєднати ряд прилеглих територій. При цьому Київ як майбутній центр окремого столичного району (подібно окремому округу Колумбія у США, що не входить у жоден штат) вже надавав деякі пропозиції, в тому числі щодо Коцюбинського. І сама рада Коцюбинського прийняла рішення приєднатися. Та за допомогою місцевих лобістів Коцюбинське начебто відводили під Бучанський район. Що було змінено вночі 16 липня та уранці наступного дня, ми не знаємо. Будемо розбиратися після публікації постанови. Але вже відомо, що питань буде багато.
Ми, безумовно, розуміємо, що райони нині формуються для опори державної влади, а не для організації ефективного місцевого самоврядування. Немає узгоджених суспільством рішень, і немає довіри між опонентами.
9. Що ми можемо запропонувати з точки зору здорового глузду
У нормативному та переговорному хаосі на даний час не вдасться здійснити розумне комплексне рішення, і реформа на даний час зосередиться на рівні громад та районів, тобто залишиться частковою. Це дозволить президенту на певний час зберегти свою вертикаль.
Але, коли запрацюють нові органи самоуправління в ОТГ, кількість яких, нагадаємо, 1470 (нагадаємо, у Польщі 2479 гмін), безумовно поновиться потреба подальшого реформування системи. І, виходячи з реалій, можемо запропонувати ряд новацій, які би могли допомогти створити сучасну дієву систему державного устрою.
9.1. Землі, департаменти, області тощо
Конституції ряду країн зі складною ієрархічною структурою визначають кількість управлінських складових, яка обумовлюється історичними обставинами та сучасними викликами.
Саме цими викликами і були обумовлені періодичні обговорення (ще з середині 90-х років минулого століття) у громадських структурах (у тому числі в Асоціації "За міжнаціональний мир і злагоду в Україні", Українського об’єднання житлової кооперації), дещо пізніше – в Інституті лібералізму, колах ЛДПУ, проблем керованості областями та ієрархічно "нижчими" одиницями в державі, що успадкувала "совєцький" поділ країни.
На рівнях "старих" районів, деяких міст та селищ протягом більш як 30 років розвитку дикого, а потім монополістичного капіталізму сформувалися неофіційні владні та лобістські лідери, таки собі "князьки" та їх команди. Тому склад, межі та кількість ОТГ дійсно мали серйозно обговорюватися та досить обережно формуватися переважно за пропозиціями громадян. І ОТГ могло бути досить багато.
Реально нижчий рівень управління може мати багато одиниць (у Франції загалом більше 36 тисяч), що може ускладнювати систему управління – до шести рівнів (разом із центром). Та французська бюрократія традиційно дуже розвинена, а французи є великими патріотами, у тому числі відоме їх ставлення до своєї мови, незважаючи на повсюдне використання англійської.
У Польщі кількість гмін 2479, повітів 380, воєводств 16. І чотирирівнева система (якщо рахувати центр) є для Польщі оптимальною. Усі відгуки щодо її комплексної реформи позитивні.
Кожна ланка управління з точки зору теорії управління та практики повинна мати у підпорядкуванні не більше 15 суб’єктів.
Якщо починати з другого після центру рівня управління в Україні, то надто велика кількість областей (тим більше разом із АРК, яка спочатку була таким собі комуністичним заповідником, що гальмував розвиток усього півострова та прилеглих "материкових" територій; місцем дислокації небезпечного сусідського флоту та "обслуговуючих" флот військ; "лабораторією" пропаганди всього російського та "захисту" російської мови там, де української не було; знищенням всього українського) заважала централізовано займатися реальними питаннями державної стабільності, збільшенням впливу центру у глобальних питаннях розвитку областей та, зрештою, реальною, а не показною українізацією. Тобто області, безумовно, треба було укрупнити, не забуваючи про досвід історичних земель.
Тобто і теорія, і сучасний польський, і український історичний досвід (22 землі; 9 губерній на частині нинішньої території (без австро-угорських територій); 25 областей разом із Кримом) підводять нас до очевидної думки, що в Україні буде доцільно зменшити кількість суб’єктів на цьому рівні.
На даному етапі влада завершує попередню реформу, і не буде займатися реформою верхнього рівня управління, тим більше вона не зацікавлена у змінах конституції (чим і обумовлено збереження районів, областей). Але розробку проектів подальшого реформування ми вважаємо необхідною.
В областях же мала би бути оптимальна кількість районів (зараз у середньому менше шести, що тим більше дозволяє говорити про можливість збільшення областей).
9.2. Почнемо з найпроблемнішого, тобто з Криму
Щоби задати тему, згадаємо ситуацію, коли тимчасова конституція Литовської республіки після першої світової війни формулювала, що столицею країни є Вільнюс, тобто саме у той час, коли частина Литви разом із столицею була зайнята Польщею, а тимчасовою столицею – Каунас.
Слава Богу, що Київ наш, але необхідно визначитися, що конституційно та по-державницькі робити з Кримом, максимально використавши це ідеологічно та у міжнародному плані.
Тут є декілька наших політичних посилів.
По-перше, завжди були питання точності, чесності та правильності термінів і назв, і того, який великий вплив здійснюють ці питання загалом на життя, про що ми неодноразово писали. По Криму це стосується і виконання вимог декомунізації, і утвердження загальноукраїнської транскрипції назв Севастопіль та Симферопіль, і давно перезрілої зміни назв дурнуватих совєцьких Роздольних та Привольних. Ми знаємо, як було знищено багато історичних назв, пов’язаних із кримськими татарами, античними грецькими та середньовічними генуезськими колоніями. Але деякі аналітики, у тому числі колишній постійний представник президента в Криму (!) п. Бабін, досі не уявляють, як допоможе перейменування адміністративно-територіальних одиниць.
Все це не було зроблено вчасно одразу після здобуття незалежності, і зараз, після проголошеної попередньої владою та законодавчо закріпленої декомунізації, здійснено навіть не повністю на контрольованих Україною територіях. Та це має велике значення для неконтрольованих територій та громадян, що залишилися на них, і саме зараз офіційно це треба робити. Світова спільнота має знати, що це наша територія, і що тільки ми маємо надавати їй та її елементам ті чи інші назви.
По-друге, попереднім проектом закону пропонувалося запровадити округи (10), громади (28) і префектів по всьому Криму. І деякі сумнівалися, чи взагалі потрібно прописувати зміни та якісь перехідні положення. Верховної Ради Криму немає, уряду в "екзилі" немає. Є на даний час представництво президента. Ми вважаємо, якщо мислити комплексно, то можна прописати і правонаступництво, і статус території. Але згадувати в контексті правонаступництва органи управління, які себе дискредитували та потім зникли, теж немає необхідності. Тому ми вважаємо, що цю колізію можна вирішити створенням нових органів управління на вже іншій, більшій території. І про це треба говорити. А поки що нинішній представник президента п. Кориневич уважає, що Крим не може випадати із загального українського контексту. Також у розробці проекту районування півострова брав участь і Меджліс кримськотатарського народу.
По-третє, проєктами уряду та президента по-різному намагалися вирішити статус Севастополя. І не вирішили досі. Ми упевнені, що не може бути мови про якийсь особливий статус, хоча у перехідних положеннях можна визначити, що він може бути здійснюваний тільки протягом самого виводу окупаційного флоту для полегшення керування містом українською владою. Одразу після цього можна організувати перші вибори.
Той же п. Бабін "був шокований, побачивши в законопроєкті Зеленського норми, скопійовані з ідей адміністрації Порошенка. Тобто ми прибираємо з Конституції Севастополь і не пояснюємо, чому це сталося". Натякав навіть на вплив росіян.
Але саме особливий правовий статус Севастополя став одною з причин окупації півострова у 2014 році. Це був совєцький рудимент, бо керівництву союзу треба було обмежувати доступ у місто. На жаль, цей статус залишився і в Конституції України. Місцеве самоуправління там було обмежене, а після анексії севастопільці втратили будь-яку можливісті впливати на самоуправління. Тому вони мають знати, що стануть громадянами з усіма правами, у тому числі правом виборів управління своєю громадою після деокупації.
По-четверте і головне, у комплексі кримських питань треба вирішити питання національної автономії кримських татар. Якщо не забувати про те, що ми говорили у розділі 4 про, м’яко кажучи, несистемність діючої конституції, то нам треба вирішити питання і про статус території, і про статус корінних націй на цій території. Так, на даний час кримські татари складають 13 % від загального населення Криму. Зараз же РФ проводить політику витискання корінного населення з півострова та за старою совєцькою системою завозить туди багато людей для обслуговування великого мілітарного осередка та виробництв, що мають його обслуговувати (за шість років переїхало у Крим півмільйона громадян РФ).
Як ми говорили вище у розділі 4, ще за влади УРСР була можливість почати обговорення питання територіальної автономії кримських татар на їх історичній та фактичній батьківщині або хоча би національно-культурної автономії. Але нічого цього зроблено не було.
Що ж насправді робилося в Україні після того щодо реальної автономії корінних народів? Уперше в 1916 році рекомендаціями парламентських слухань пропонувалося президенту Порошенку внести проекти змін до конституції та законів щодо визнання кримських татар, караїмів та кримчаків корінними народами України, оптимізації адміністративно-територіального устрою на тимчасово окупованій території Кримського півострова, лишити Севастопіль спеціального статусу. Також пропонувалося розглянути питання про зміну статусу АРК на Кримськотатарську Автономну Республіку. Чи сам президент, навпаки, чекав зворотньої законодавчої ініціативи від самого парламенту, чи були інші причини, але окрім цього прецедента, маємо нульовий результат.
Але тепер, якщо буде продовжуватися реформа державного устрою, саме з Криму, враховуючи рекомендації експертів та політиків, навіть різні позиції представників президента в кримському "екзилі", почнемо формулювати такий варіант.
Дійсно, на сьогодні малореально з точки зору експертів та діючих політиків великих партій проголосити Кримськотатарську Автономну Республіку. Хоча би з національного складу автономії (навіть і без урахування "понаєхавших"). А створити Кримськотатарський автономний район у складі області (не республіки!) цілком можливо. Караїмські та кримчакські територіальні одиниці створити малореально, і щодо них маємо вперше в незалежній Україні вирішити комплексно питання національно-культурної автономії. Також будемо далі дивитися на реформування областей з точки зору їх укрупнення та підтвердженої історично хибності створення АРК.
9.3. Області чи землі?
Ніяких республік у республіці – це вже очевидно.
Питання: області чи губернії,- ніхто жодного разу не ставив. Але що області, що губернії були нав’язані з одного й того ж центру.
Історична назва – земля цілком реальне. Якщо комусь подобається більш сучасна іноземна назва – департамент, будь ласка. Нам подобається українська історична назва – земля.
І саме Крим разом із Херсонською областю – це ж Таврія, Таврійська земля. І комплексно вирішити питання Криму можна саме так.
Таврія – це Херсонська область разом і колишньою АРК, а також частина нинішньої Запорізької області. Це безперервна берегова лінія. По ній іде далі на схід південна частина Донецької області. Може, і ця частка (неокупована, і це дуже добре!) може увійти до складу землі. Центр цієї землі – Симферопіль. Тимчасовий центр на час окупації Криму – Херсон (хай на нас не ображаються друзі-херсонці).
З цього і можна продовжити далі.
Що таке Слобожанщина, Слобожанська земля? Це Харківська область (за Сковороди – Україна, а не Новоросія), південь Сумської області, північ Луганської та північний схід Луганської області. Ми не будемо казати про частини Бєлгородської, Воронежської та Курської областей, що входили у цю землю та були "подаровані" радянською Україною радянській Московії.
Полтавська земля - це Полтавська область та частина Сумської області. Багато міжобласних філій центральних структур нині так і улаштовані, наприклад Фонду державного майна.
Галицька земля – це Львівська, Тернопільська, Івано-Франківська області.
Волинська земля – це Волинська, Рівненська та Житомирська області.
Продовжуючи цей інтерактив, ми зможемо отримати доволі точну мапу новітніх українських земель. З мінімальними змінами кордонів може скластися від 10 до 15 таких суб’єктів, що безумовно раціонально в сенсі державного управління.
9.4. Відповідальність земельних органів
Залишається питання функцій управління цими адміністративними одиницями вищого рівня. Землі мають відповідати за регіональний розвиток, розподіл коштів на земельні проєкти, громадські послуги на земельному рівні, розвиток ринку праці в землі, вищі школи, земельні лікарні, театри, музеї, земельні дороги.
Завданнями земельного самоврядування є проведення власної земельної політики, ухвалення стратегій розвитку землі, участь у реалізації завдань, що стоять перед державою, а також укладання контрактів земель з урядом, що забезпечує бюджет землі грошовими надходженнями. Органами самоврядування землі є земельна рада та її виконком, на чолі якого є глава, обраний радою. Депутати Ради та Голова обираються населенням землі.
Спецпредставником центральної виконавчої влади (не президента!) має бути префект зі своїм апаратом (офісом), який слідкує за дотриманням державних інтересів на всій території землі, тобто і в районах, і в громадах. Префект призначається та звільняється з посади прем’єр-міністром за поданням міністра, відповідального за справи публічної адміністрації. Ми знаємо, що за законом у нас немає спеціальних вимог ні до депутатів, ні президента, ні до інших керівників узагалі. Вважаємо, що окрім загальногромадянських вимог, префект повинен мати як мінімум диплом магістра, п’ятирічний стаж керівної роботи та незаплямовану ділову репутацію. Керівництво діяльністю префекта здійснює прем’єр-міністр на підставі критерію відповідності його діяльності політиці уряду.
9.5. Райони
Як відомо, реформа фактично здійснена на рівні громад. У укрупнених районах, які ще не мають сучасного законодавства, що має відповідати реформі громад, ЦВК має призначити перші вибори. Дуже цікаво, але що робити… На районному рівні самоврядування як таке залишається. Начебто буде і префект, та не визначені функції РДА, якщо вони залишаться. Поки що передбачається функціонування територіальних підрозділів з особливо чутливих для громадян послуг, насамперед соціальних та інших, доти, доки в усіх громадах не запрацює система ЦНАПів. Такі підрозділи насамперед будуть у теперішніх райцентрах. Для цього також знадобляться службовці. Оптимізація чисельності працівників, які зараз задіяні в РДА (будуть вони чи ні), відбуватиметься поетапно, з урахуванням повноважень, які буде закріплено в законі про місцеві державні адміністрації. Можливо, частина працівників перейде у нові органи управління. Щодо інших територіальних органів та підрозділів на районному рівні, які вже координуються центральними органами виконавчої влади, то переважна більшість уже їх реально діє у форматі міжрайонних, міськрайонних структур. Переформатування під новий районний поділ буде, у тому числі по лінії поліції та інших безпекових інституцій.
У загальних рисах, ще до прийняття чергових законів та постанов, бачимо збереження функцій "старих" районів під президентську вертикаль. Це не відповідає принципам парламентсько-президентської республіки українського зразка, де залишається несистемний дуалізм виконавчої влади, причому додатково до діючої конституції за замовчуванням, але незаконно та противоправно президенту неофіційно підпорядковується і поліція.
У будь-якому разі система управління в областях так чи інакше передбачає широкі повноваження префекта, надані центральною виконавчою владою. Чи необхідні префекти нижчого рівня, серйозне питання. Якщо брати за основу польський досвід, то ні. Відповідно не потрібен ні офіс префекта, ні РДА. Якщо є самоврядування в районах, то має бути районна рада та відповідний виконком. І все.
Щоправда, ми говорили раніше про те, що АМУ взагалі хотіла би спростити систему місцевого самоврядування до двох рівнів — громада і область. Але бачимо, що область має керувати у середньому майже 60-ма громадами, що малореально. Якщо будуть укрупнюватися області, проблеми безпосереднього управління ще ускладнилися би.
Тому ми вважаємо, що при укрупненні районів, що вже сталося, обговорювати їх скасування нереально, а надалі і нераціонально.
Звичайно, при створенні земель межі районів можуть дещо змінюватися, але це вже не буде великою проблемою.
Можна також перейменувати нові уточнені райони у округи, як пропонував перший президентський проєкт. Тим вони, до речі, будуть відрізнятися від районів у містах, для яких така складна назва буде вже непотрібна.
Отже райони у першому наближенні мають відповідати за: адміністративні послуги, громадські послуги на місцевому рівні вище громад, публічну безпеку, спеціальні школи, районні лікарні, інші заклади, заклади культури та музеї, районні дороги. Тобто районні компетенції будуть полягати у доповненні діяльності громад, а також у наявності повноважень, що громаді не належать — утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей, соціальна допомога, сімейна політика, підтримка людей з обмеженими можливостями, забезпечення громадського транспорту та утримання доріг загального користування тощо.
Районний рівень самоврядування буде здійснює координацію п’яти основних контрольних функцій, що виконують інші служби, але які підпорядковані голові його виконкому: поліція, пожежна служба, санітарно-епідеміологічна інспекція, ветеринарна інспекція та інспекція ветеринарного нагляду. Відповідно у районі має бути власний окремий бюджет, а його доходи не залежать від доходів громад, тобто саме в такому разі, подібно польському досвіду, район зможе проводити власну бюджетну політику.
Як бачимо, префект у цій системі є зайвою ланкою, а за необхідності земельний (обласний) префект зможе втрутитися в питання не тільки району, але й громади (виключно за законом).
9.6. Дещо про громади
Отже, громада як базова ланка місцевого самоврядування сама відповідає за комунальне господарство та розвиток економіки, громадські послуги на місцевому рівні, землекористування, дошкільні заклади, основну школу, гімназії. Громада може бути сільською (не мати у складі жодного міста) або міською (міститься в адміністративних кордонах міста та сіл та селищ, що увійшли в ОТГ за законом)
До компетенції громади належать усі публічні справи місцевого значення, зокрема такі сфери, як міське господарство, освіта, культура, комунальні послуги, охорона здоров’я, охорона громадського порядку та ін. Тобто громада відповідальна за потреби місцевої громади (населення) у задоволенні суспільних послуг. Громада має бути наділена статусом юридичної особи, виконувати функції від свого імені та під власну відповідальність. Громада не підкоряється району та області, має власний бюджет. Основним джерелом доходів є податки та місцеві збори, а також фіксований відсоток певних загальнодержавних податків.
Ми вважаємо, що окрім власної компетенції громада може виконувати повноваження, віднесені до компетенції вищих органів управління (делеговані повноваження). Це має стосуватися столиці як громади, що є фактично великим округом і не повинна підпорядковуватись будь-якому округу чи області (досвід США), а також інших великих громад, переважно міських.
Органи місцевого самоврядування повинні отримувати фінансування в обсязі, необхідному для виконання поставлених завдань. Їх функції можуть уточнюватися подальшим законодавством.
Головне, щоби наше законодавство нарешті комплексно вирішувало нагальні проблеми суспільства та держави.
Дослідницька група інституту
© 2005 Ліберально-демократична партія України.
Прес-служба ЛДПУ: [email protected]. Для зауважень та пропозицій: [email protected]
У разі використання матеріалів сайту посилання на www.ldpu.org.ua є обов'язковим.
Розробка та дизайн УРА Internet
Прес-служба ЛДПУ: [email protected]. Для зауважень та пропозицій: [email protected]
У разі використання матеріалів сайту посилання на www.ldpu.org.ua є обов'язковим.
Розробка та дизайн УРА Internet